موازنة البرامج والأداء: نحو الإصلاح الاقتصادي وخفض إهدار المال العام

[aymaan noor]

موازنة البرامج والأداء: نحو الإصلاح الاقتصادي وخفض إهدار المال العام



تعتبــر الموازنـــة العامــة للدولــة أداة رئيسية لتحقيق الأهــداف الاقتصادية، والاجتماعية، وتحتوي على بـرامج الحكومـة لمواجهـة التحديات القائمـة، والعبـور نحــو آفــاق المســتقبل مــن خــلال تعظيم مــوارد الدولــة، وتوجيهها بمــا یحقق أفضــل استخدام لها وأكبر نفع لمختلف فئات المجتمع، ٕ وإعادة ترتيب أولويات الإنفـاق العـام و مراعاة البعد الاجتماعي كهدف استراتيجي للسياسة العامة للدولة، لذلك فإن التحول من موازنة البنود الحالية في جمهورية مصر العربية إلى موازنة البرامج والأداء هو ما تتطلبه المرحلة الحالية، خاصة بعد تأزم الحياة المعيشية لأفراد المجتمع المصري.

وبناء على ما تقدم سيتناول التحليل التعريف بموازنة البرامج والأداء، ثم التطرق إلى عدد من النماذج الدولية التي نجحت في التحول من موازنات البنود إلى موازنة البرامج والأداء، وأخيرا الخطوات الإجرائية اللازمة التي تدفع مصر نحو تطبيق موازنة البرامج والأداء.

المحور الأول: موازنة البرامج والأداء.

تعرف الموازنة العامة للدولة بأنها الوثيقة المالية التي تختص بالأموال العامة، وهي لا تختص بفرد دون آخر، بل هي لعموم الناس، ومن المعلوم أن السياسة المالية في الدولة تعمل على تحقيق عدة أهداف من خلال ما يعـرف بالأدوات المالية، وتتمثل هذه الأدوات في الإيرادات العامة والنفقـات العامـة.[i]

أنواع أنظمة الموازنات العامة Types of Budgets؛

هناك أنواع عدة من أنظمة الموازنة العامة يمثل كل نمط منها مرحلة من مراحل التطور الذي مر بها النظام المتبع في إعداد الموازنة أو تبويبها، وتخدم الوظائف والأهداف التي ترغب الدولة في التركيز عليها، وأهم أنواع هذه الأنظمة المتعلقة بإعداد الموازنات:[ii]

نظام موازنة الاعتمادات والبنود Line-Items Budget ، موازنة الاعتمادات والبنود أو الموازنة التقليدية أول أنواع الموازنات استعمالاً وأكثرها انتشاراً، وتمثل المرحلة الأولى من المراحل الرئيسية التي مرت بها الموازنة العامة في تطورها، مرحلة الاتجاه الرقابي التنفيذي، وتتميز بتركيز الرقابة على جباية الأموال العامة وإنفاقها، من حيث: تقييد صلاحيات الإنفاق، ومن حيث تركيز الاهتمام على ما تشتريه الوحدات الحكومية من سلع وخدمات.
تقوم بنية الموازنة التقليدية على أساس أن النفقات العامة تصنف تصنيفاً إدارياً أي أن النفقات العامة توزع على الدوائر، والوزارات التي تدخل موازناتها في الموازنة العامة على شكل اعتمادات أو مخصصات سنوية، ثم يجري تصنيف هذه المبالغ السنوية التي تخصص لكل وحدة إدارية تصنيفاً نوعياً حسب الغرض من النفقة التي تسمى بنود الإنفاق أو مواد الإنفاق، ولما كانت الأغراض أو المشتريات متشابهة لدى كافة الدوائر الحكومية فإن بنود الإنفاق تكون أيضاً متشابهة مثل: الرواتب والأجور، وأثمان اللوازم، وعلاوات الانتقال والسفر.

موازنة البرامج والأداء Program Performance Budget؛ برز مع بداية القرن العشرين في الولايات المتحدة الأمريكية اتجاه نحو التركيز على الجوانب الإدارية في الموازنة العامة بدلاً من التركيز على الجانب الرقابي الذي تحققه موازنة الاعتمادات والبنود، فظهرت اتجاهات مختلفة نحو إصلاح النظام المالي، وتبني نظم موازنة جديدة تعتمد بنيتها وتصنيف النفقات فيها بشكل متميز على التصنيف التقليدي، ويميز دليل هيئة الأمم المتحدة بين موازنة البرامج وموازنة الأداء حيث يحدد: أن موازنة البرامج “تهتم بتبويب موازنات الوحدات الإدارية المختلفة إلى وظائف ومهام، ثم برامج رئيسة ثم برامج فرعية، يتم الربط بينها وبين البيانات المالية”، أما موازنة الأداء “فتقوم بتزويد الإدارة بوسائل القياس الدقيقة مثل: تكلفة الوحدة، وقياس العمل، ومعدلات الأداء.
الفرق بين موازنة البرامج وموازنة الأداء؛ يجب التمييز بين ميزانيات البرامج وميزانيات الأداء حيث أن الأولى تتعلق بمستويات الأداء العليا في التنظيم الإداري التي تنفذ البرامج بينما الثانية تتعلق بالمستويات الدنيا من هذا التنظيم، فميزانية الأداء تتعلق بأصغر الوحدات الحكومية التي تؤدي مجموعة من الأنشطة يتكون منها تنفيذ برنامج معين أي أن موازنة البرامج هي مجمع للأنشطة التي تمثلها ميزانيات الأداء، ونستنتج من ذلك أن ميزانيات البرامج تفيد في عملية المتابعة، واتخاذ القرارات على مستوى الوزارات والمستويات الأعلى، بينما ميزانية الأداء تخدم أغراض المتابعة واتخاذ القرارات بالنسبة للمستويات الأدنى.

الملامح الأساسية لموازنة البرامج والأداء.

تقوم موازنة البرامج والأداء على الاعتبارات الثلاث التالية:

أولا : وضع برامج وأنشطة لها معناها بالنسبة لكل وظيفة من الوظائف أو مهمة من المهام التي تقوم بها الوحدة (سواء كانت وحدة اقتصادية أو إدارية) بغرض الإفصاح بدقة عن أهداف العمل في مختلف هذه الوحدات.

ثانياً: تعديل النظام المحاسبي والإدارة المالية لمسايرة التبويب المشار إليه.

ثالثاً: مقاييس للعمل ومعدلات للبرامج تفيد في تقييم الأداء وذلك بالنسبة لكل برنامج وتقسيماته.



مزايا تطبيق أسلوب موازنة البرامج والأداء؛[iii]

إعطاء صورة دقيقة عن حجم الإنفاق الحكومي من خلال تحديد علمي مسبق بتكلفة ما سينفذ من أعمال.
توسيع صلاحيات مدراء الدوائر في مجال التخطيط والرقابة الذاتية، وبالمقابل تؤدي إلى تحميلهم مسؤولية عدم الكفاءة التي قد تحصل في الأداء.
رفع كفاءة أداء أجهزة الرقابة المالية والإدارية من خلال إضافة مؤشرات جديدة للتقويم والرقابة.
تنسيق البرامج والأنشطة الحكومية ومنع الازدواج فيها.
مرونة توزيع المخصصات على المهام والأنشطة وفقا لأهميتها النسبية بما يؤدي إلى الاستخدام الأمثل للموارد.
رفع كفاءة النظام المحاسبي وزيادة الاعتماد على بيانات تكاليف الأداء الحكومي وزيادة موثوقية التقارير المالية.
إيجاد ترابط أفضل بين الخطط قصيرة الآجل والمتوسطة الأجل وطويلة الأجل.
إنشاء قاعدة بيانات موثقة وعلمية عن مجالات الأداء الحكومي الحالي والماضي آفة، وزيادة الاعتماد على معدلات أداء ومقاييس إنجاز نموذجية للأعمال المتشابهة.
رفع كفاءة الوحدات الحكومية في إدارة وتنفيذ البرامج والمشروعات الحكومية.
إيجاد مبررات منطقية للإنفاق بمستواه وشكله الحالي والمستقبلي.
ترجمة سياسة الدولة العامة وأهدافها إلى برامج تعالج المشكلات الأساسية وذلك في صورة واضحة ومبسطة.
يواجه تطبيق هذا الأسلوب عددا من الصعوبات؛

نقص الموظفين المؤهلين عمليا وفنيا لتنفيذ مثل هذه الأسس.
صعوبة قياس الأنشطة في صورة وحدات ناتج، أو تحديد آلفة الوحدة.
صعوبة ربط الأداء بالهدف وصعوبة قياس الفاعلية.
ارتفاع تكلفة التطبيق، لما يتطلبه من جهود وأعباء.
اهتمام هذا الأساس بالمشروعات قصيرة الأجل نسبيا.
عدم شموله بعض الأنشطة مثل الأمن الداخلي والدفاع الخارجي.
صعوبة تقبل الجهاز الإداري والمالي للتغيير ومقاومته له.
صعوبة تغيير الأنظمة المحاسبية لتتوافق والعمل على وفق هذا الأساس.
عدم ملائمة الهياكل التنظيمية للجهاز الداري للدولة لتطبيق هذا الأساس.


المحور الثاني: نماذج إفريقية للتحول إلى موازنة البرامج والأداء.

دولة جنوب إفريقيا؛ لا تصنف جنوب إفريقيا من الدول الفقيرة ولكن تجربتها في التحول إلى موازنة البرامج والأداء جديرة بالاهتمام، ففي نهاية التسعينات تم إعداد مشروع الموازنة العامة وفقا لموازنة البرامج والأداء، وكانت مدعومة بخطة إصلاح ديمقراطي بعد انتهاء نظام الفصل العنصري، فكان مشروع الموازنة يحتوي على إطار مالي متوسط الأجل لكافة المشروعات، وتتضمن أيضا تحول نظام التدقيق المحاسبي في الحكومة إلى نظام مراقبة وتقييم الأداء، وعرض البرامج الحكومية في صورة مفصلة ومحددة الأهداف مع وجود كافة المؤشرات لقياس الأداء، إضافة إلى التقديرات المالية ما ساهم في النهضة الاقتصادية في جنوب إفريقيا حيث تعد تجربة جنوب أفريقيا من أفضل تجارب إعمال موازنة البرامج علي الإطلاق.[v]

إثيوبيا؛ أقر رئيس وزراء إثيوبيا موازنة البرامج والأداء لإيجاد آلية لتقييم أداء الوزارات، والوحدات التابعة لها، في ظل نظام إصلاح الخدمات المدنية وتحسين التخطيط الإستراتيجي وإدارة تقييم الخدمات المقدمة للجمهور، وفى عام 2005م بدأت وزارة المالية بناء علي طلب رئيس الوزراء بتنفيذ مبادرة موازنة البرامج كتجربة استرشادية في ثلاثة وزارات، ومنذ ذلك الحين تزداد عدد الوزارات التي بدأت بتنفيذ الموازنة الجديدة، حيث تصمم البرامج وفقا لما أنجز من تخطيط استراتيجي في هذه الوزارات بهدف موائمة تخصيص الموارد مع التوجهات الجديدة التي تنفذ، وحتى الآن مازالت عملية تطوير برامج الموازنة في إثيوبيا في أطوارها الأولى.[vi]



المحور الثالث: تطبيق موازنة البرامج والأداء في مصر

الموازنة العامة للدولة يجب أن تأتي في شكل جديد يتفاعل مع الإستراتيجيات والأهداف الاقتصادية للدولة، وأن تحتوي على كل التفاصيل من خلال معرفة متطلبات الإصلاح وتحديد الأولويات الاقتصادية، لترسم للمجتمع مستقبل أفضل، فالموازنة العامة في مصر خلال فترة الاحتلال كانت تخضع للنفوذ الأجنبي واللجان الدولية، مثل موازنة عام 1890 م التي كانت في عهد الخديوي توفيق، وكان الأساس في وضع الموازنة هو ضمان إيرادات لسداد الديون الخارجية الأجنبية وفوائدها، وكان التحول الحقيقي في الموازنة العامة مع صدور دستور عام 1923م، وهو أول حدث يتعلق بالموازنة العامة وكيفية إقرارها، حيث تضمن مواد تشتمل على إيرادات الدولة ومصروفاتها، ومواعيد تقديمها للبرلمان وتحديد السنة المالية، ومع بداية الستينات قُدمت دراسات عديدة للحكومات المتعاقبة عن ضرورة إصلاح الموازنة العامة للدولة والتحول من موازنة البنود إلى موازنة البرامج والأداء، وذلك لتخفيض عجز الموازنة وإحكام الرقابة على المال العام.

ومع مرور الوقت وتراكم المشكلات الاقتصادية دون إيجاد حلول جذرية لها، أصبحت الموازنة العامة للدولة تعانى من اختلالات هيكلية كبيرة، فنجد أن موازنة عام 2015 / 2016 ، تستحوذ الأجور وفوائد الديون وأقساطها والدعم على 80% من إجمالي الإنفاق الحكومي، ومع كل عام جديد يزيد الإنفاق على تلك البنود، دون أي تدخل من الحكومة لترشيد الإنفاق، أو تقدير جدوى ذلك الإنفاق ونتائجه في توفير الاحتياجات العامة للمجتمع، بل تلجأ الحكومة إلى فرض ضرائب جديدة أو الاقتراض الداخلي أو الخارجي لتعزيز الإنفاق على تلك البنود، ما يسبب تفاقم في حجم الديون ويزيد من الأعباء على الحكومة لتغطية تلك الأعباء، وهذا ما يوضحه الشكل التالي.



المصدر: وزارة المالية http://www.budget.gov.eg/Budget20152016

أولى خطوات الإصلاح؛ في عام 2005 تم إقرار القانون رقم 87 والمعدل للقانون رقم 53 لسنة 1973م بشأن الموازنة العامة للدولة الذي نص على ضرورة تطبيق العمل بموازنة البرامج والأداء في مدة أقصاها 5 سنوات من تاريخ سريان القانون، وفقا لذلك القانون كان المقرر أن تتحول الموازنة إلى موازنة البرامج في عام 2010 م، ولكن تم إيقاف تنفيذ القانون مع ثورة 25 يناير، والتحول الحقيقي جاء عندما أعلن وزير المالية عن بدء التحول التدريجي إلى موازنة البرامج والأداء في موازنة عام 2015/2016 لتتضمن الموازنة ولأول مرة في تاريخ الموازنات المصرية تحديد الأهداف الاقتصادية والمالية التي تسعي الحكومة لتنفيذها حيث تنص علي أن معدل النمو الاقتصادي المستهدف 4.3 % من الناتج الإجمالي وكذلك نسبة العجز الكلي (من 9.5 إلي 10 %) إضافة إلي استهداف عدم تجاوز مستويات الدين العام لمعدلات 91 و92% من الناتج المحلي، وتم تحديد بعض الوزارات لكى تقوم بإعداد موازنتها وفقا لموازنة البرامج والأداء وهم: وزارة الصحة والسكان، وزارة التربية والتعليم، وزارة التعليم العالي، وزارة البحث العلمي، وزارة التضامن الاجتماعي، وزارة الاتصالات وتكنولوجيا المعلومات، وزارة النقل، وزارة الدولة للتطوير الحضري والعشوائيات، ووزارة الإسكان والمرافق والمجتمعات العمرانية، ويوضح الشكل التالي طريقة إعداد الموازنة العامة في مصر.



وننتظر خلال الفترة القادمة أن توضح الحكومة مدى التغيرات التي حدثت في تلك الوزارات، وتوضح لنا كيف اتخذت خطوات التحول تلك في موازنة 2015/ 2016م، ولكن يتضح لنا من الصورة الإجمالية لتطبيق مشروع الموازنة وفقا لموازنة البرامج والأداء في تلك الوزارات أنها لم تطبق بشكل سليم، فلم يكن التطبيق مصحوب بخطة اقتصادية وسياسية واجتماعية قومية، ولم تُتخذ أي خطوات مسبقة لتدريب العاملين في تلك الوزارات على نظام عمل موازنة البرامج والأداء، ولم يتحول النظام المحاسبي في الحكومة إلى نظام المراقبة والتقييم، فتطبيق موازنة البرامج والأداء كان خاطئاً حيث لم يطبق بمفهومة الصحيح، مثلما فعلت إثيوبيا أو جنوب إفريقيا، فخطوات الإصلاح تبدأ بوجود خطة قومية تكون على المستوى الاقتصادي والاجتماعي والسياسي، وهذا ما نفتقده في تلك المرحلة الدقيقة التي تمر بها مصر، فقد عرضاً في المحور الأول مزايا تطبيق موازنة البرامج والأداء وأيضا الصعوبات المتوقعة والتي نستطيع التغلب عليها مثلما فعلت العديد من الدول، فالإصلاح الاقتصادي هو ما يساهم في استقرار المجتمع، ويساعد على خلق مستقبل أفضل للأجيال القادمة، فموازنة البرامج والأداء هي بداية طريق الإصلاح الاقتصادي للقضاء على الفساد داخل المؤسسات الحكومية وتقييم العاملين بالمؤسسات الحكومية، ومحاسبة الجميع أمام القانون.