مشروع قانون تعيين رؤساء الهيئات القضائية في مصر: سكرة السلطة على عتبة القضاء

[aymaan noor]

مشروع قانون تعيين رؤساء الهيئات القضائية في مصر: سكرة السلطة على عتبة القضاء
================================================

كأن مصر ليس بها من الأزمات والمشكلات ما يكفيها دهراً، لذلك فهي بحاجة إلى افتعال المزيد من الأزمات. هذا ما يتبادر إلى ذهن المتابع لأحوال البرلمان المصري عندما يطالع مشروع القانون الذي تقدم به منذ يومين وكيل اللجنة التشريعية والدستورية بمجلس النواب النائب محمد حلمى الشريف، وستون نائباً يؤازرون مشروعه، لتعديل طريقة تعيين رؤساء الهيئات والجهات القضائية. ولفهم المشروع ودوافعه، وبيان ما يمكن أن يترتب عليه من عواقب، يحسن أن نذكر بما هو كائن في خصوص تعيين رؤساء الهيئات القضائية في مصر.

أولاً: كيفية تعيين رؤساء الهيئات القضائية حالياً في مصر:

في الفصل الثالث من الباب الخامس من الدستور المصري الجديد لسنة 2014 المعنون "السلطة القضائية"، وردت الأحكام الخاصة بالقضاء العادي والنيابة العامة ومجلس الدولة. وفي الفصل الرابع من الباب ذاته، وردت النصوص الخاصة بالمحكمة الدستورية العليا. وفي الفصل الخامس، وردت النصوص الخاصة بالهيئات القضائية، وهي هيئة قضايا الدولة وهيئة النيابة الإدارية.

ولكل جهة أو هيئة قضائية قانون مستقل، يحدد اختصاصها وشروط تعيين أعضائها وكيفية اختيار رئيسها ونوابه. فالقضاة وأعضاء النيابة العامة ينظم شؤونهم قانون السلطة القضائية رقم 46 لسنة 1972 وتعديلاته. وأعضاء مجلس الدولة ينظم شؤونهم القانون رقم 47 لسنة 1972 وتعديلاته، وكذلك المحكمة الدستورية العليا التي ينظمها القانون رقم 48 لسنة 1979. أما الهيئات القضائية فتشمل النيابة الإدارية وينظم شؤونها القانون رقم 117 لسنة 1958 وتعديلاته، وهيئة قضايا الدولة ينظمها القانون رقم 75 لسنة1963 وتعديلاته. ونصت المادة 204 من الدستور على القضاء العسكري باعتباره جهة قضائية مستقلة، وينظم شؤونه قانون القضاء العسكري رقم 25 لسنة 1966 وتعديلاته.

وتنص المادة 184 من الدستور على أن السلطة القضائية مستقلة، وتتولاها المحاكم على اختلاف أنواعها ودرجاتها ... والتدخل في شؤون العدالة أو القضايا جريمة لا تسقط بالتقادم. وتنص المادة 185 على أن تقوم كل جهة أو هيئة قضائية على شؤونها ... ويؤخذ رأيها في مشروعات القوانين المنظمة لشؤونها، وعلى الأمر ذاته تنص المواد 190 بالنسبة لمجلس الدولة و 191 بالنسبة للمحكمة الدستورية العليا، والمادة 196 بالنسبة لهيئة قضايا الدولة، والمادة 197 بالنسبة لهيئة النيابة الإدارية، والمادة 204 بالنسبة لجهة القضاء العسكري.

وفي خصوص تعيين رؤساء الهيئات القضائية، لم ينص الدستور الجديد إلا على طريقة تعيين النائب العام ورئيس المحكمة الدستورية العليا. فالمادة 193 من الدستور الخاصة بالمحكمة الدستورية العليا تنص على أن "تختار الجمعية العامة رئيس المحكمة من بين أقدم ثلاثة نواب لرئيس المحكمة، كما تختار نواب الرئيس، وأعضاء هيئة المفوضين بها، ويصدر بتعيينيهم قرار من رئيس الجمهورية، وذلك كله على النحو المبين بالقانون". وقد حقق الدستور تقدماً ملحوظاً في طريقة تعيين رئيس المحكمة الدستورية العليا، الذي كان يعين بقرار من رئيس الجمهورية، دون أخذ رأي الجمعية العامة للمحكمة، ودون اشتراط أن يكون رئيس المحكمة من بين أعضائها. وقد كان هذا الأمر محلاً للنقد، لاسيما في ظل ما جرى عليه العمل قبل ثورة 25 يناير 2011 من تعيين رئيس المحكمة من غير قضاتها، مما أتاح لرئيس الجمهورية الأسبق حسنى مبارك أن يعين رؤساء للمحكمة الدستورية العليا ممن قضوا أغلب سنوات عملهم في النيابة العامة أو حتى في المحاكم الاستثنائية. ولم يتعرض مشروع القانون الخاص بتعيين رؤساء الهيئات القضائية لطريقة تعيين رئيس المحكمة الدستورية العليا، لأن تعديل طريقة تعيينه لايكون إلا بتعديل الدستور ذاته.

أما النائب العام الذي يرأس هيئة النيابة العامة، وهي طبقاً للمادة 189 من الدستور جزء لا يتجزأ من القضاء، فيختاره مجلس القضاء الأعلى من بين نواب رئس محكمة النقض أو الرؤساء بمحاكم الإستئناف، أو النواب العامين المساعدين، ويصدر بتعيينه قرار من رئيس الجمهورية لمدة أربع سنوات، ولمرة واحدة طوال مدة عمله. وحيث أن الدستور هو الذى حدد طريقة تعيين النائب العام، فلا سبيل إلى تعديلها إلا عن طريق تعديل دستوري.

وفيما يتعلق بتعيين رئيس محكمة النقض، الذي يرأس مجلس القضاء الأعلى، تنص المادة 44 من قانون السلطة القضائية على أن "يعين رئيس محكمة النقض من بين نواب الرئيس، وبعد "موافقة" مجلس القضاء الأعلى". وعلى الرغم من السلطة غير المقيدة لرئيس الجمهورية فى الاختيار، إلا أن العرف القضائي المستقر قد جرى على أن يقع الاختيار على أقدم النواب.

أما بخصوص تعيين رئيس مجلس الدولة، فتنص المادة 83 من قانون المجلس على أن يعين بقرار من رئيس الجمهورية من بين نواب رئيس المجلس بعد أخذ رأي جمعية عمومية خاصة تشكل من رئيس مجلس الدولة ونوابه ووكلائه والمستشارين الذين شغلوا وظيفة مستشار لمدة سنتين.

ويعين رئيس هيئة قضايا الدولة ورئيس هيئة النيابة الإدارية بقرار رئيس الجمهورية، بناء على ترشيح من المجلس الأعلى لكل هيئة. وجرى العرف في هاتين الهيئتين على أن يرشح المجلس الأعلى لكل منهما أقدم الأعضاء. ولم يتم مخالفة هذا العرف إلا في سنة 2015 عندما رشح المجلس الأعلى للنيابة الإدارية نائب رئيس الهيئة التالي لأقدم نواب رئيس الهيئة لأسباب غير معروفة للباحثين عن الحقيقة، وقام رئيس الجمهورية بتعيينه احتراماً لقرار المجلس الأعلى لهيئة النيابة الإدارية، وفي واقعة غير مسبوقة منذ اتباع قاعدة الأقدمية في الاختيار اعتبارا من سنة 1958.

ثانياً: مشروع القانون المقترح:

من دون مبرر ظاهر، أو طلب من أي جهة أو هيئة قضائية، أو استطلاع سابق لآراء ممثلي الجهات والهيئات القضائية في ملاءمة تغيير الطريقة المعمول بها في تعيين رؤساء الهيئات والجهات القضائية، فوجئ الجميع بمشروع القانون الذى تقدم به وكيل لجنة الشؤون التشريعية والدستورية بمجلس النواب، مؤيداً من ستين عضواً من أعضاء البرلمان، لتعديل المادة 44 من قانون السلطة القضائية الخاصة بتعيين رئيس محكمة النقض، الذي هو فى نفس الوقت رئيس مجلس القضاء الأعلى، والمواد المماثلة في قوانين الجهات والهيئات القضائية.

وفي يوم الأحد 25/12/2016، وفي تمام الساعة السادسة مساءً، بدأت لجنة الشؤون التشريعية والدستورية في مناقشة مشروع القانون بشأن كيفية تعيين رؤساء الهيئات والجهات القضائية، وذلك بحضور وزير الشؤون القانونية ومجلس النواب المستشار مجدي العجاتي، الذي كان قبل توليه المنصب الوزاري نائباً لرئيس مجلس الدولة.

وينص مشروع القانون على ما يلي:

1- يتم تعيين رئيس هيئة النيابة الإدارية بقرار من رئيس الجمهورية من بين ثلاثة من نوابه يرشحهم المجلس الأعلى للهيئة.

2- يتم تعيين رئيس هيئة قضايا الدولة بقرار من رئيس الجمهورية من بين ثلاثة من نوابه يرشحهم المجلس الأعلى للهيئة.

3- يعين رئيس محكمة النقض بقرار من رئيس الجمهورية من بين ثلاثة من نوابه يرشحهم مجلس القضاء الأعلى .

4- يعين رئيس مجلس الدولة بقرار من رئيس الجمهورية من بين ثلاثة من نوابه ترشحهم الجمعية العمومية الخاصة بمجلس الدولة.

ثالثاً: ما هي مبررات التغيير لما هو كائن؟

المبررات غير الحقيقية نتلمسها أولاً في كلام مقدم مشروع القانون وكيل اللجنة التشريعية مما صرح به أثناء اجتماع اللجنة وما تحدث به في الفضائيات بعد انتهاء اجتماع اللجنة. ففي أثناء الإجتماع، قال النائب أن المشروع الذي تقدم به لا يمس استقلال القضاء ويتوافق مع نصوص الدستور. فالدستور نص على أن يحدد القانون طريقة تعيين القضاة وإعارتهم ... الخ. وقرر أن شيوخ القضاة في سن السبعين لا يقدرون بسبب المرض على أداء عملهم، فالأمراض تعترينا في مصر بعد الأربعين عاماً. وهذه الحجة لا تصلح مبرراً لتغيير طريقة تعيين رؤساء الهيئات، لكنها تصلح فقط لتخفيض سن الإحالة إلى التقاعد بالنسبة للقضاة. وقرر أنه آن الأوان لصدور قانون يضبط الأمور ولا يترك الأمر لرئاسة الجمهورية، فيصدر قرار على غير هوى ورأي السلطة القضائية، حيث يقيد المشروع المقترح رئيس الجمهورية في الاختيار من بين هؤلاء الثلاثة. جدير بالذكر أن الوضع الحالي أكثر تقييداً لرئيس الجمهورية، لأنه يتقيد بما استقرت عليه المجالس الممثلة للهيئات القضائية، ولا يستطيع رئيس الجمهورية مخالفتها، وتعيين من يختاره من نواب رئيس الهيئة غير من رشحه مجلسها الأعلى، وإلا كان قراره باطلا لمخالفته للقانون، على عكس ما يزعمه مقدم مشروع القانون الجديد.

هذه هي المبررات غير الحقيقية لمشروع القانون المقدم لمجلس النواب لتعديل طريقة اختيار رؤساء الهيئات القضائية، فما هي المبررات الحقيقية؟

المبرر الوحيد لمشروع القانون هو تمكين السلطة التنفيذية ممثلة في رئيس الجمهورية من تجنب القضاة الذين لا ترغب هذه السلطة في وجودهم على رأس الهيئات القضائية.

وقد كانت السلطة التنفيذية تتجنب القضاة غير المرغوب في وصولهم إلى قمة الهرم القضائي فيما مضى من الزمن، الذي لا نتمنى عودته، عن طريق رفع سن تقاعد القضاة من الستين حتى وصل إلى سن السبعين. وكانت السلطة التنفيذية تبرر رفع سن التقاعد بحاجة القضاء للقضاة من ذوي الخبرة وأن عدم الاستفادة من هذه الخبرات سوف يعود بالضرر على القضاء ذاته. وها نحن اليوم ندرك أن سن السبعين تجعل القاضي "ليست لديه القدرة الصحية على أداء الرسالة المنوطة برؤساء الجهات والهيئات القضائية"، على حد تعبير وكيل اللجنة التشريعية مقدم المشروع. لكن الهدف الحقيقي من رفع سن تقاعد القضاة في الماضي كان الإحتفاظ ببعض شيوخ القضاة على قمة الهيئات القضائية، تفادياً لوصول قضاة آخرين إليها لا ترضى عنهم السلطة التنفيذية. لذلك طالب نادي القضاة مراراً بإبعاد القضاة بعد سن الستين عن الوظائف الإدارية وقصر الإستفادة بخبرة شيوخ القضاة على العمل القضائي البحت، بحيث يتفرغون بعد سنّ الستين لرئاسة جلسات المحاكم وكتابة الأحكام حتى ينقلوا خبراتهم إلى القضاة الأصغر سناً، مثلما عليه الحال بالنسبة لأساتذة الجامعات.

أما حين لم يعد ممكناً تجنب القضاة غير المرغوب في وصولهم إلى قمة الهرم القضائي عن طريق مد السن لما بعد السبعين، وهي سن متقدمة أصلاً في رأي غالبية القضاة، فقد ابتدع نواب الحكومة في البرلمان بتحريض منها على الأرجح حيلة أخرى لتجنب القضاة غير المرغوب في تقلدهم للمناصب القضائية العليا، وهي ما تضمنه المشروع المقدم من هؤلاء النواب من ترشيح الهيئات القضائية لثلاثة نواب لرئيس الهيئة يختار رئيس الجمهورية من بينهم رئيساً للهيئة القضائية، بدلاً من قاعدة الأقدمية المطلقة التي قد تفرز قضاة لا يلقون ترحيباً من السلطة التنفيذية. لا نشك في أن المجالس القضائية سوف تتقيد في ترشيحها بقاعدة الأقدمية، فترشح ثلاثة هم أقدم نواب رئيس الهيئة ليختار الرئيس واحدا منهم. والغالب أنه سوف يختار الأقدم على الإطلاق من بينهم، وهو حتماً سيكون الأكبر سناً. لكن يظل هناك احتمال ألا يتقيد رئيس الجمهورية باختيار الأقدم إذا كان غير مرضى عنه أمنيا. وهنا يخشى أن يكون ذلك سبباً في غضب أعضاء الهيئة القضائية التي لم يحترم اختيارها، والتي تعتبر الأقدمية المطلقة معياراً موضوعياً مجرداً لا يترك مجالاً لتحكم أي سلطة أخرى في استقلال الهيئات القضائية.

رابعاً: ما هو موقف الهيئات القضائية من المشروع؟

هبت الهيئات القضائية عن بكرة أبيها لتعلن موقفاً متوقعاً من مشروع القانون الذي تعتبره عدواناً جديداً على استقلال القضاء وتدخلاً سافراً في شؤونه ومخالفة صريحة للدستور ...إلى آخر تلك الأوصاف.

فقد أكد نادي قضاة مصر على لسان رئيسه في بيان أصدرته اللجنة الإعلامية بالنادي أن مشروع القانون يمس ثوابت قضائية مستقراً عليها، وأن طريقة تعيين رؤساء الهيئات القضائية هي من صميم استقلال القضاء، وأشار بيان اللجنة الصادر يوم السبت 24 ديسمبر 2016 إلى أنه لم يتأكد للنادي صحة ما نشر وجاري التواصل مع الجهات المعنية بذلك.

وصرحت مصادر بمجلس الدولة أن مشروع القانون سيكون محل مناقشة من قبل المجلس الخاص أعلى سلطة إدارية بمجلس الدولة خلال اجتماعه الأسبوعي الذي سينعقد يوم الإثنين 26 ديسمبر 2016، وأن المجلس سيتبنى موقفاً معارضاً لإقرار ذلك المشروع باعتباره تعدياً صارخاً على استقلال السلطة القضائية. وذكرت المصادر ذاتها أن الأمانة الفنية للمجلس الخاص انتهت من إعداد تقرير بالرأي القانوني في المشروع في ضوء ما تضمنه باب السلطة القضائية بالدستور من نصوص، ونصوص قانوني السلطة القضائية ومجلس الدولة وسيعرض على المجلس الخاص. ولا تزال ردود الأفعال الغاضبة من القضاة وهيئاتهم تتوالى منذ انتشار خبر مناقشة اللجنة التشريعية بمجلس النواب لمشروع القانون من دون الرجوع إلى ممثلى القضاة، فقد كان انتشار الخبر كانتشار النار في الهشيم.

وأمام هذه الغضبة القضائية التي لا تزال في مهدها، اضطرت اللجنة التشريعية إلى إرسال مشروع القانون إلى الهيئات القضائية لاستطلاع رأيها حسبما يتطلبه الدستور. والغالب أن البرلمان كان ينوي إقرار مشروع القانون بليل قبل أن يصل علمه إلى الهيئات القضائية المعنية وقبل أن تتمكن من إبداء مرئياتها بخصوص المشروع.

نعتقد أن الساحة المصرية تموج بالأزمات من كل لون، ولم تكن بحاجة إلى أزمة جديدة يفتعلها بعض النواب لجس نبض الهيئات القضائية قبل تعديل القوانين الخاصة بها والمعدة بمعرفتها. ومن الأصوب أن تعلن اللجنة التشريعية على الملأ التوقف تماماً عن مناقشة مشروع القانون ريثما يتم النظر في مشروعات قوانين متكاملة للهيئات والجهات القضائية، تحقق لها مزيداً من الاستقلال، وتمكنها من مواجهة التحديات التي تواجه القضاء المصري وهى عديدة، أهمها تحدي الكفاءة والفعالية والتحديث بالإضافة إلى تحدي الاستقلال كسلطة من سلطات الدولة الثلاث. وبغير ذلك فإن الأيام القادمة قد تشهد صداماً بين سلطتين من سلطات الدولة مصر ليست في حاجة إليه، بل هي في حاجة ماسة إلى توفير موجبات العدالة الناجزة.

يؤمل بعد الثورات الشعبية الكبرى أن تتسع مساحة الحريات. في مصر، بعد ثورتين شعبيتين كبريتين، تقلص ما كان من قبل متاحاً من الحريات. فبالأمس كان قانون تعيين عمداء الكليات ورؤساء الجامعات وقانون عزل رؤساء الهيئات الرقابية، وكانوا من قبل لا يعزلون، وقانوني تقييد التظاهر والتضييق على الجمعيات الأهلية ومنظمات المجتمع المدنى، واليوم مشروع قانون اختيار رؤساء الهيئات القضائية. وغدا قد يكون هناك مشروع آخر لعزل رؤساء الهيئات القضائية. وكأنما كل شيء بات متاحا وممكنا للهيمنة على كل حركة مستقلة عن حركة السلطة المركزية. إنها سكرة السلطة على عتبات القضاء.